新“國(guó)五條”出臺(tái)后，政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的態(tài)度非常明確，結(jié)果卻不盡如人意。在此背景下，近日發(fā)表的中國(guó)金融四十人論壇課題報(bào)告《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》），從減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)和促進(jìn)房?jī)r(jià)合理回歸角度提出供地方式改革的建議，就備受各方關(guān)注。

　　《報(bào)告》提出三個(gè)改革供地方式的方案：一是改革土地招投標(biāo)拍賣(mài)掛牌制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地；二是地方政府的賣(mài)地收入歸中央；三是政府退出征地過(guò)程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場(chǎng)化。這些年來(lái)供地方式上存在的諸多問(wèn)題已經(jīng)引起各方注意，各種建言也不少，以上三種方案具有一定代表性?！秷?bào)告》建議初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步優(yōu)化趨同。此建議實(shí)際并不好實(shí)施，比如第三方案和前兩個(gè)方案根本就不存在趨同可能，而是替代關(guān)系———有你沒(méi)我，第一方案如果實(shí)施同樣不需要第二方案的存在。

　　制度的實(shí)施是有成本的，也有路徑依賴(lài)，做改革試點(diǎn)建議需要精耕細(xì)作，從理論基礎(chǔ)、改革原則和操作方法等方面做好分析設(shè)計(jì)，做到有的放矢，以免改到半路又要掉頭，社會(huì)成本太高?！秷?bào)告》對(duì)三個(gè)方案都進(jìn)行了利弊分析，前兩個(gè)方案都提出兩個(gè)弊端，直觀來(lái)看，似乎可行性較小，是否如此，還值得進(jìn)一步商榷。

　　第一個(gè)方案認(rèn)為把土地價(jià)格從房?jī)r(jià)中剔除，可以降低房?jī)r(jià)。政府先期投入在土地獲取和開(kāi)發(fā)上的成本通過(guò)未來(lái)逐年征收房產(chǎn)稅和其他相關(guān)稅費(fèi)補(bǔ)償。此方案直接的問(wèn)題是，地方政府沒(méi)有土地出讓收入，而各項(xiàng)稅費(fèi)的收取要在建設(shè)完成后逐年收回，前期需要墊付的資金太多，現(xiàn)任政府只有負(fù)債投入而沒(méi)有激勵(lì)。主要的實(shí)施者缺乏改革的驅(qū)動(dòng)力，此方案實(shí)施起來(lái)會(huì)很困難。雖然《報(bào)告》提出放開(kāi)市政債，也提出要健全人大審議監(jiān)督機(jī)制，避免前一任官員過(guò)度負(fù)債、新官又不理舊債的現(xiàn)象。人大能否真正起到對(duì)黨委政府主要官員行為的約束平衡作用？在當(dāng)前地方政治力量格局下，只怕難度很大。

　　此方案最根本的問(wèn)題在于土地如何配置，在零地價(jià)下誰(shuí)來(lái)獲得土地。招標(biāo)拍賣(mài)土地的方式，其實(shí)是政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)情況下的不得已選擇。招標(biāo)拍賣(mài)，尤其是拍賣(mài)，會(huì)給人提高地價(jià)的感受，但是它更體現(xiàn)的是一種公開(kāi)配置資源、以?xún)r(jià)格來(lái)決定土地獲得者的行為，誰(shuí)能得到土地的原則一目了然。至于競(jìng)爭(zhēng)激烈抬升價(jià)格，其后面的作用因素是貨幣供應(yīng)問(wèn)題，不能完全認(rèn)為是拍賣(mài)所致。如果變?yōu)榱愕貎r(jià)供地，房地產(chǎn)畢竟是有利潤(rùn)的，沒(méi)有競(jìng)價(jià)機(jī)制的土地，如何確定誰(shuí)是開(kāi)發(fā)者？官員來(lái)選擇的話(huà)，道德風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題就夠撓頭的，如協(xié)議供地時(shí)期各種淋漓精致地表現(xiàn)出的腐敗行為怎么來(lái)控制呢？搖號(hào)或抓鬮，把市場(chǎng)變成游戲場(chǎng)？

　　第二個(gè)方案是放棄對(duì)高房?jī)r(jià)的直接追求，力圖改變土地財(cái)政格局。至于作用，可能會(huì)事與愿違。地方走上土地財(cái)政的道路恰恰是1994年財(cái)政分灶吃飯，中央和地方財(cái)權(quán)分配失衡，肥稅種都被中央收走，地方事權(quán)沒(méi)減少，只好去找新稅源。最開(kāi)始其實(shí)是考慮的企業(yè)稅部分，可是先是增值稅中央分享 75%，然后是中央?yún)⑴c企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入的分享，由最初五五分成還發(fā)展到六四分成，地方通過(guò)發(fā)展企業(yè)獲取財(cái)政收入的積極性降低。土地方面的稅收基本歸地方，加上房地產(chǎn)形勢(shì)向好，土地財(cái)政就從十來(lái)年前快速膨脹，成為地方強(qiáng)有力的財(cái)政支柱?？梢哉f(shuō)，地方財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等，只要存在財(cái)政缺口，地方就會(huì)積極尋找新的稅源。上繳中央導(dǎo)致土地財(cái)政，解決方案如果是把土地收入再上繳中央，只會(huì)逼迫地方政府再找新渠道。

　　第三個(gè)方案是供地主體多元化的方案，政府征收公益部分，規(guī)劃圈內(nèi)的集體和農(nóng)戶(hù)供應(yīng)其他部分。多元主體供應(yīng)的市場(chǎng)價(jià)格自然比壟斷供應(yīng)要低，只是當(dāng)前的土地管理制度需要大的修改。另外，集體如何避免代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)還需要通過(guò)內(nèi)部民主決策機(jī)制來(lái)完成，當(dāng)然小集體的這種機(jī)制比國(guó)有下的所有制完全虛位要好建立得多。

　　其實(shí)第三個(gè)方案的供地方式，是世界上其他國(guó)家都普遍實(shí)施的做法，面臨的是政府與市場(chǎng)重新劃分界限問(wèn)題。關(guān)鍵是，這不正是我國(guó)改革成功的最主要經(jīng)驗(yàn)嗎？其實(shí)從我國(guó)改革的大方向來(lái)考慮，方案優(yōu)劣一目了然，剩下的只是改革的決心。

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