土地制度改革需堅持“平權(quán)”與“共享”兩大理念

　　１．平權(quán)

　　土地平權(quán)，意味著集體土地要與國有土地同樣享有參與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的權(quán)利和機會，其深層次意義在于保障農(nóng)民權(quán)利，消除社會上各種對農(nóng)民（包括農(nóng)民工）的歧視，使其主動參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程，享受現(xiàn)代化發(fā)展的成果。土地平權(quán)以土地確權(quán)為前提。明確土地的各項權(quán)利，為土地流轉(zhuǎn)、保護(hù)農(nóng)民利益消除制度障礙。沒有平等的權(quán)利，就難以實現(xiàn)真正的權(quán)利保障，難以促使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)型。缺少了土地平權(quán)的城鎮(zhèn)化，也難以稱得上是真正意義上的城鎮(zhèn)化，其社會風(fēng)險也會隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)而不斷增大。因此，無論是著眼于降低交易成本、提高土地資源配置效益，還是為減少社會矛盾、促進(jìn)社會穩(wěn)定、保障城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)，都必須遵循平權(quán)的理念，進(jìn)一步深化土地制度改革，實現(xiàn)集體土地與國有土地同權(quán)同價。

　　２．共享

　　土地增值收益不是簡單的“漲價歸公”或“漲價歸私”。應(yīng)按照“公私兼顧、社會共享”的原則，處理好各種相關(guān)利益關(guān)系，實現(xiàn)土地增值收益的合理分配，才能消除因征地、拆遷補償發(fā)生的矛盾，為農(nóng)民市民化和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供更大的動力。在實踐中還需要明確兩點：一是共享的范圍。將其他不能改變土地用途的廣大農(nóng)民和因位置不同而不能分享增值的其他市民納入共享范圍。二是共享的形式與比例。共享，并非均享。不同分享主體之間采取何種形式、享受何種比例，都需要做出積極穩(wěn)妥的制度安排。

　　新一輪土地制度改革的總體思路

　　在“平權(quán)”與“共享”兩大基本理念下，在平權(quán)和賦權(quán)的基礎(chǔ)上，分步改革“兩種所有制”結(jié)構(gòu)，取消不同性質(zhì)土地的權(quán)利差異；創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度，形成“兩級所有權(quán)”，淡化土地終極所有屬性，構(gòu)建以使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系，使土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由側(cè)重于土地歸屬轉(zhuǎn)到側(cè)重于土地使用和利用；完善分配機制，形成新的公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式；建立管理與保障機制，加強對土地流轉(zhuǎn)及使用的管理，解決“誰來種地”問題，提高土地配置效率，以新一輪土地制度改革，推動城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的深入發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

　　新一輪土地制度改革的框架性設(shè)計與政策要點

　　（一）在平權(quán)和賦權(quán)的基礎(chǔ)上，分步改革“兩種所有制”結(jié)構(gòu)

　　對土地集體所有制的改革，不能單純將這一改革視為所有權(quán)形式的簡單變更，而是要和農(nóng)村穩(wěn)定、村級債務(wù)、農(nóng)民組織與引導(dǎo)、土地產(chǎn)權(quán)歷史變遷等諸多問題聯(lián)系起來，綜合考慮各方面風(fēng)險。改革方案主要有三種：一是實行農(nóng)村土地私有化，取消集體土地所有制；二是實行農(nóng)村土地國有化，取消集體土地所有制；三是堅持并完善農(nóng)村集體土地所有制。此三種方案，各有利弊，產(chǎn)生的風(fēng)險也不一樣。其中農(nóng)地私有化方案的社會成本高，不可控因素較多，可能產(chǎn)生種種難以預(yù)期的后果，社會、政治風(fēng)險都較大，并非最優(yōu)選擇。

　　從大的方向上來看，實現(xiàn)集體土地國有化是較為理想的改革方案，但一步到位式的改革無疑加大了風(fēng)險和成本。為此，應(yīng)該采取漸進(jìn)式改革路徑，分步改革集體所有制。第一步，應(yīng)以平權(quán)和賦權(quán)為重點，消除土地權(quán)利的不平等，使集體土地與國有土地享有同樣的權(quán)利，特別是在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面，允許集體土地的使用權(quán)（包括宅基地和其他農(nóng)村建設(shè)用地）在符合國家法規(guī)的前提下自由流轉(zhuǎn)。同時，賦予農(nóng)民長期的土地承包和使用權(quán)。第二步，強調(diào)土地使用權(quán)，弱化所有權(quán)意識，逐漸消除農(nóng)民的顧慮，在村委會轉(zhuǎn)變職責(zé)、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化深入推進(jìn)，以及相關(guān)條件成熟的情況下，取消土地集體所有權(quán)，建立統(tǒng)一的土地國有制。這種改革方案，既可以解決因所有制權(quán)利不平等、集體所有權(quán)虛置產(chǎn)生的諸多問題，便于協(xié)調(diào)、管理，降低交易費用，提高土地使用效率，而且有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，減少社會矛盾，降低改革風(fēng)險。

　　（二）實行“兩級所有權(quán)”模式，構(gòu)建以使用權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系

　　實行終極所有權(quán)和次級所有權(quán)的“兩級所有權(quán)”模式，即國家（或集體）作為土地的終極所有者，行使終極所有權(quán)；土地承包人或使用人作為土地的使用或占有者，行使永久使用權(quán)——事實上的次級所有權(quán)。待集體土地轉(zhuǎn)為國有土地之后，形成統(tǒng)一的“國家——使用人（占有人）”兩級所有權(quán)。這種所有權(quán)模式，替代了傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)中單一的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅保證了國家在土地管理和最終決策上的權(quán)利，而且又具有很大的靈活性，防止國家管得過多、過死，給實際土地使用者較大的使用、流轉(zhuǎn)權(quán)利，有利于解決當(dāng)前土地制度中存在的諸多問題和矛盾。

　　在“兩級所有權(quán)”模式下，土地使用權(quán)是一種準(zhǔn)所有權(quán)（次級所有權(quán)），居于體系的核心位置，它又可具體分解為占有、使用、收益、處分等權(quán)能。土地使用人享有永久土地使用權(quán)。國家憑借終極所有權(quán)，享受管理、收益和最終處置（特殊處置）等權(quán)利。土地使用權(quán)可以以抵押、租賃、入股、買賣等形式，通過市場優(yōu)化組合，也可以合法繼承、贈與等。取消對農(nóng)民宅基地、村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制。對于農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地和暫未承包的集體留用土地，折股量化到村民，實現(xiàn)從名義“共同共有”向?qū)嵸|(zhì)“按份共有”轉(zhuǎn)變。

　　（三）完善分配機制，形成公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式

　　土地增值收益分配實際上包含兩方面問題：一是土地征收、拆遷中的補償問題，二是除去開發(fā)補償之后所剩余的增值收益在各權(quán)能擁有者之間的分配問題。由于產(chǎn)權(quán)和增值方式不同，增值收益分配也不盡相同。應(yīng)按照共享理念，需要處理好國家、集體、土地使用人和其他居民之間的分配關(guān)系，形成公平合理、社會共享的土地增值收益分配模式。

　　１．完善政府收益機制。一是在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)開征房地產(chǎn)稅，并將城鎮(zhèn)土地使用稅等稅費與之合并。將增量房和存量房都納入征稅范圍，對首套房或一定人均標(biāo)準(zhǔn)之下的部分應(yīng)免稅，并盡可能將贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、按揭貸款等家庭狀況考慮在內(nèi)。同時，合理設(shè)計差別稅率，以保證稅制的公平性。二是改革土地增值稅。將集體土地納入征收范圍，以出讓、抵押、租賃、入股等方式有償轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)繳納土地增值稅，從而使國家以稅收的方式參與集體土地收益分配。三是將個人轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)收入納入個人所得稅的征收范圍。四是調(diào)整中央與地方在土地收益上的分配權(quán)限，建議中央在土地收益上的分成比例提高至３０％，增強中央的統(tǒng)籌能力，并與財政體制調(diào)整和地方稅體系建設(shè)結(jié)合起來，逐步解決地方“土地財政”問題。

　　２．建立集體收益機制。村集體可通過分享一定比例的土地出讓金、提取土地流轉(zhuǎn)收益分成等方式，參與集體土地收益分配，用于提供村級公共設(shè)施和公共服務(wù)。

　?。常母锿恋卣魇昭a償機制。一是借鑒臺灣實行的區(qū)段征收模式和抵價地補償方式，以及我國一些地區(qū)實行的留用地安置模式，采取發(fā)放土地債券、抵價地補償?shù)褥`活多樣的補償方式。二是制定公平合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民享受土地增值收益的比例。不能僅從土地原用途去考慮，而應(yīng)綜合考慮農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)換成本、社會保障成本以及其他因失去土地而承載的社會成本等，擴(kuò)大補償范圍，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，讓其充分享受城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的成果。

　?。矗⑵渌用窆蚕頇C制。從土地收益中提取一定比例，設(shè)立土地補償基金、社會保障與就業(yè)培訓(xùn)基金、農(nóng)業(yè)發(fā)展基金等，建立其他居民共享機制。

　　（四）限制征地權(quán)，改革征收程序與機制

　　應(yīng)在概括性原則基礎(chǔ)上，采取列舉法界定公共利益的范圍與重點。符合公共利益要求的項目用地，政府可以征地；不符合公共利益要求、只有少數(shù)人受益的商業(yè)項目用地，則交給市場解決。嚴(yán)格土地征收程序，建立公開、透明和公眾參與的征收機制。允許公眾就是否符合公共利益等展開公開討論。在省一級政府成立專門的公共利益認(rèn)定機構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共利益的認(rèn)定，并對征地進(jìn)行全過程的監(jiān)督。聽取公眾對于補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方法的意見，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，使征地雙方代表達(dá)成一致意見。如果無法達(dá)成一致，則由批準(zhǔn)征用土地的省級以上人民政府根據(jù)有關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)裁決。對于漫天要價的“釘子戶”，國家基于公共利益具有最終定價權(quán)，可通過合法程序予以解決。同時，建立司法救濟(jì)程序，給予公眾司法救濟(jì)權(quán)。

　　（五）完善保障與管理機制，促進(jìn)改革平穩(wěn)推進(jìn)

　　１．實行嚴(yán)格的土地流轉(zhuǎn)和耕地保護(hù)制度。我國應(yīng)警惕資本對農(nóng)地兼并帶來的不良影響，支持和鼓勵土地向農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場等流轉(zhuǎn)。同時，加強土地用途和規(guī)劃管理，防止非農(nóng)用地對農(nóng)用地的過度侵占，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性運轉(zhuǎn)。

　?。玻⒍嘣y(tǒng)一的土地市場。從大的框架上來看，這一體系應(yīng)是包含農(nóng)用地市場和城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場在內(nèi)的多元、多層次的市場結(jié)構(gòu)體系。

　　３．建立健全多層次的社會保障制度。解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)所帶來的保障替代問題，防止在城市形成大規(guī)模的盲流和貧民窟，危及社會穩(wěn)定。

　?。矗I(yè)農(nóng)民和農(nóng)民市民化培訓(xùn)機制，培育現(xiàn)代化的專業(yè)農(nóng)民和培育適應(yīng)工業(yè)、服務(wù)業(yè)需要的現(xiàn)代市民。

中國經(jīng)濟(jì)時報